Экологическое законодательство
Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов представляют собой сложную и многоплановую проблему. Решение ее сопряжено с регулированием взаимоотношений человека и природы, подчинением их определенной системе законоположений, инструкций и правил. В нашей стране такая система установлена в законодательном порядке.
Правовая охрана природы представляет собой совокупность установленных государством правовых норм и возникающих в результате их реализации правоотношений, направленных на выполнение мероприятий по сохранению естественной среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей человека жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений. Это система государственных мероприятий, закрепленных в праве и направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных условий, необходимых для жизни людей и развития материального производства.
В систему правовой охраны природы России входят четыре группы юридических мероприятий:
1) правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов;
2) организация воспитания и обучения кадров, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных действий;
3) государственный и общественный контроль за выполнением требований охраны природы;
4) юридическая ответственность правонарушителей.
В соответствии с экологическим законодательством объектом правовой охраны выступает природная среда — объективная, существующая вне человека и независимо от его сознания реальность, служащая местом обитания, условием и средством его существования.
Источниками экологического права признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические отношения. К ним относятся законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Наконец, в числе источников экологического права большое место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения на основе примата международного права.
В результате последней кодификации сложилась система экологического законодательства, в основе которой находятся три основополагающих нормативных акта: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (1990 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) и Конституция Российской Федерации, принятая в результате всенародного голосования 12 декабря 1993 г.
Система экологического законодательства, руководствующаяся идеями основополагающих конституционных актов, включает две подсистемы: природоохранное и природоресурсное законодательство.
В природоохранное законодательство входят Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и другие законодательные акты комплексного правового регулирования.
В подсистему природоресурсного законодательства входят: Земельный кодекс РФ, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах", Основы лесного законодательства РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ "О животном мире", а также другие законодательные и нормативные акты.
В Конституции РФ отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Конституция РФ вводит в научный оборот определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности.
Центральное место среди экологических норм Конститу-дии РФ занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9). Первая касается биологических начал человека, вторая — его материальных основ существования.
Конституция РФ также оформляет организационно-правовые взаимоотношения Федерации и субъектов Федерации. Согласно ст. 72 пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации.
По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам. Положение Конституции РФ конкретизируется в источниках экологического права.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешних и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В 16 главах Закона закрепляются следующие правовые положения:
• основы управления в области охраны окружающей среды;
• права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды;
• экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;
• нормирование в области охраны окружающей среды;
• оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;
• требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности;
• зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций;
• государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг);
• контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль);
• научные исследования в области охраны окружающей среды;
• основы формирования экологической культуры;
• международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.
Охрана здоровья и обеспечение благополучия человека — конечная цель охраны окружающей природной среды. Поэтому в законодательных актах, направленных на охрану здоровья граждан, экологические требования занимают ведущее место. В этом смысле источником экологического права служит Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Он регулирует санитарные отношения, связанные с охраной здоровья от неблагоприятного воздействия внешней среды — производственной, бытовой, природной. Экологические требования, выраженные в статьях Закона, одновременно являются и источниками экологического права. Например, на охрану здоровья и окружающей природной среды направлены нормы ст. 18 Закона о захоронении, переработке, обезвреживании и утилизации производственных и бытовых отходов и т. д.
Другим источником экологического права служат Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1. В целом они относятся к источникам административного права, так как регулируют административные отношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст. 28 закрепляет права граждан на охрану здоровья в экологически неблагополучных районах.
Эти два больших закона комплексной подсистемы экологического законодательства составляют основу для охраны окружающей природной среды и обеспечения экологического законодательства.
Правовые нормы по охране природы и рациональному природопользованию содержатся и в других актах природо-ресурсного законодательства России. К ним относятся Основы лесного законодательства РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" и др.
Круг экологических вопросов, по которым могут издаваться указы и распоряжения Президента РФ, практически не ограничен. В их числе следует назвать Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 238 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития".
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства РФ также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.
Постановления Правительства РФ по вопросам экологии можно разбить на три группы.
К первой группе относятся те, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации отдельных положений.
Вторая группа постановлений предназначена для определения компетенции органов управления и контроля.
Третья группа постановлений включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений.
Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать нормативные акты в рамках своей компетенции. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами.
Немаловажную роль играют нормативные правила — санитарные, строительные, технико-экономические, технологические и т. д. К ним относятся нормативы качества окружающей среды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила, и в этом виде они не рассматриваются как источники права. Ведомственные нормативные акты могут быть отменены Правительством РФ, если они противоречат закону. Акты вступают в силу только после регистрации в Министерстве юстиции и публикации в газете "Российские вести". Согласно Конституции РФ субъекты Федерации также вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению. Нормотворческой деятельностью вправе заниматься представительные и исполнительные органы власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Сфера компетенции субъектов Федерации определяется отраслевыми законодательными актами: по землепользованию — Земельным кодексом РФ, по недрам — Законом РФ "О недрах", водопользованию — Водным кодексом РФ, по использованию животного мира — Федеральным законом "О животном мире", по окружающей природной среде — Федеральным законом "Об охране окружающей среды". В основе такого разделения правового регулирования лежит отношение к природным ресурсам. Порядок отнесения природных ресурсов к федеральным или иным регулируется Указом Президента РФ о федеральных ресурсах. Конституция РФ (ст. 76) устанавливает- законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В случае наличия противоречия между нормативными актами субъектов Федерации и статьями федеральных законов первые подлежат отмене указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Помимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания в последние годы широко используется экологизация нормативных актов, регулирующих экономическую, хозяйственную и административную деятельность предприятий. Под экологизацией понимают внедрение экологических требований в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Необходимость такого процесса объясняется тем, что экологические законы не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, занятых в различной сфере производства.
Так, Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 "О защите прав потребителей" (ст. 7) дает право потребителю требовать, чтобы товары были безопасны для его жизни. Он также дает право органам управления на приостановление реализации товаров, если создается угроза здоровью граждан либо состоянию окружающей среды В законах о местном самоуправлении, налогообложении юридических лиц отражены различные льготы за снижение выбросов, использование чистых технологий и т. д.
Подводя итоги рассмотрения данной темы, следует отметить, что развитие нашего общества, научно-технический прогресс создают новые экологические проблемы, связанные с охраной окружающей природной среды и рациональным использованием ее ресурсов. Меняются техника, технология, условия жизни человека, требующие новых законов по охране природы. Поэтому развитие эколого-правовых норм — процесс непрерывный и неизбежный
Изменения в законодательстве в 2024 году
Расширение перечня загрязняющих веществ, подлежащих нормированию
НПА: Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2023 № 2909-р «Об утверждении перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды и признании утратившими силу некоторых Постановлений Правительства РФ».
Вступает в силу: 1 января 2024 года.
Распоряжением расширен перечень загрязняющих веществ. В обновленный перечень добавлено 79 веществ, некоторые из них относятся к ряду непредельных углеводородов, ароматических полициклических углеводородов, галогенопроизводных углеводородов, спиртов и фенолов, альдегидов, серосодержащих соединений, аминов и иных загрязняющих веществ и будут нормироваться с 1 января 2025 года.
На нововведение стоит обратить внимание владельцам объектов НВОС I-III категорий. Природоохранную документацию таких объектов необходимо рассмотреть с учетом включения в указанный перечень новых загрязняющих веществ.
Изменения в законодательстве по РОП
НПА: отдельные положения Федерального закона № 451-ФЗ от 04.08.2023 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Вступают в силу: 1 января 2024 года.
Изменения направлены на совершенствование механизма расширенной ответственности производителей: вводятся новые правила расчета экологического сбора и сдачи отчетности, устанавливаются требования к договорам на утилизацию отходов, меняются условия самостоятельной утилизации отходов производителем, а также поэтапно повышаются нормативы утилизации.
В соответствии с новым законом вступают в силу следующие изменения:
- ответственность за утилизацию упаковки будет возникать у производителей упаковки, а не у производителей товаров;
- утилизаторы будут обязаны оплачивать экосбор в случае необеспечения утилизации требуемого объема отходов;
- ассоциации больше не будут регулироваться законом;
- планируется создание электронного реестра утилизаторов;
- обязанность по выполнению нормативов утилизации будет возникать со дня ее отгрузки/оплаты;
- ответственность для импортеров будет устанавливаться со дня таможенного оформления;
- вводятся коэффициенты, влияющие на размер экологического сбора в зависимости от свойств упаковки/товаров, включая простоту утилизации, востребованность вторичного сырья, полученного при утилизации товара и др.
Норматив утилизации упаковки будет ежегодно увеличиваться и составит:
- в 2025 году — до 55%;
- в 2027 году — 100%.
От процента утилизации, в свою очередь, будет зависеть расчет платы экосбора. При этом на сокращение суммы экосбора будет влиять передача отходов только предприятиям из созданного электронного реестра утилизаторов.
Внедрение системы автоматического контроля выбросов
НПА: отдельные положения Федерального закона от 28.04.2023 № 177-ФЗ «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха».
Вступают в силу: 1 января 2024 года.
Согласно положениям закона квотируемые объекты, отнесенные к объектам I и II категорий в городах-участниках федерального проекта «Чистый воздух», необходимо оснастить приборами автоматического контроля выбросов «приоритетных» загрязняющих веществ.
Также определен порядок дооснащения уже созданных систем автоматического контроля выбросов в рамках проведения эксперимента по их квотированию. В соответствии с законом до 31 декабря 2025 года необходимо оснастить системы автоматического контроля стационарных источников выбросов «приоритетных» загрязняющих веществ в 12 городах-участниках эксперимента по квотированию выбросов. Для территорий, дополнительно включаемых в эксперимент, срок дооснащения составляет 2,5 года.
Определение класса опасности опасных производственных объектов
НПА: Федеральный закон от 14.11.2023 № 534-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
Вступает в силу: 1 января 2024 года.
Действующим законодательством установлено, что при определении класса опасности опасных производственных объектов (ОПО), расположенных в радиусе 500 метров друг от друга, учитывается суммарное количество опасных веществ, присутствующих на них.
Согласно внесенным изменениям вводится исключение из общего правила. Теперь для определения класса опасности ОПО допускается не суммировать количество опасных веществ в случае, если согласно прошедшей экспертизу декларации промышленной безопасности зона вероятного поражения при аварии на нем не затрагивает соседний объект.
Кроме того, поправки позволяют собственникам ОПО по своей инициативе разрабатывать декларацию промышленной безопасности, в том числе на те ОПО, для которых разработка такой декларации не является обязательной.
Снижение класса опасности отдельных ОПО позволит снизить сроки их строительства и соответствующие затраты, а в дальнейшем — и административную нагрузку при эксплуатации без ущерба безопасности.
Расширение полномочий Росприроднадзора и Минприроды
НПА: Постановление Правительства РФ от 05.10.2023 № 1638 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
Вступает в силу: 1 января 2024 года.
Вышеуказанным ведомствам расширили полномочия по контролю за свалками и другими объектами накопленного вреда окружающей среде.
Так, в дополнительные функции Росприроднадзора войдет: осуществление проверки достоверности определения сметной стоимости проектов ликвидации накопленного вреда окружающей среде, за исключением проектов ликвидации накопленного вреда окружающей среде, подлежащих государственной экспертизе проектной документации в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.
В дополнительные полномочия Минприроды войдет: утверждение порядка проверки достоверности определения сметной стоимости проектов ликвидации накопленного вреда окружающей среде и размер платы за осуществление такой проверки по согласованию с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
Создание комплексной информсистемы мониторинга состояния окружающей среды
НПА: Федеральный закон от 04.08.2023 № 450-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Вступает в силу: 1 марта 2024 года.
В соответствии с новым законом в России появится комплексная информсистема мониторинга состояния окружающей среды. Ее оператором выступит ППК «РЭО».
Информсистема предназначена для информирования граждан и органов власти о состоянии окружающей среды. Данные в информационную систему будут поступать от органов государственной власти и местного самоуправления, физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, которые в соответствии с законодательством РФ обязаны предоставлять экологическую информацию. Доступ для размещения информации будет возможен через ЕСИА.
Введение процедуры подтверждении соответствия лицензионным требованиям
НПА: Федеральный закон от 28.04.2023 № 170-ФЗ «О внесении изменения в статью 19.3 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Вступает в силу: 1 сентября 2024 года.
Согласно новым правилам, лицензиатам, имеющим лицензии, предусмотренные пунктом 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», необходимо пройти процедуру периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям.
Лицензиаты, имеющие лицензии на осуществление видов деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I — IV классов опасности, полученные до 1 сентября 2024 года, должны первично подтвердить соответствие лицензионным требованиям по истечении 3 лет с даты предоставления лицензии или даты проведения последнего планового контрольного/надзорного мероприятия, но не ранее 1 марта 2025 года.
Продление моратория на проведение государственных проверок
НПА: Постановление Правительства РФ от 14.12.2023 № 2140 «О внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336».
Продлевает мораторий на проверки бизнеса: до конца 2024 года.
Большая часть предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в 2024 году будет освобождена от плановых государственных проверок.
Как и в 2023 году, исключение будет сделано для объектов, относящихся к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска, а также:
- при угрозе жизни и здоровью граждан;
- при угрозе безопасности страны;
- на основании индикаторов риска нарушения обязательных требований.